Föderalismus und Bildungsföderalismus

Wer die bundesdeutsche Tagespolitik in den letzten Monaten verfolgt hat, muß zu dem Schluß kommen, daß die meisten gegenwärtigen Probleme des Landes mit dem Föderalismus zu tun haben. Und das ist auch nicht ganz falsch. Das politische Sy­stem steckt in einer Krise, und der Föderalismus ist daran nicht unbeteiligt. Er hat ein Kartell der Länder hervorgebracht, ein Kartell, das Stillstand und Lethargie pro­duziert, besonders sichtbar am Bundesrat, der zu einem Politikblockadeorgan ge­worden ist. Der Föderalismus, den man einst so laut gepriesen hat, der Föderalis­mus, der zu den Kernprinzipien des Grundgesetzes gehört, scheint heute völlig überholt und dysfunktional zu sein.
Dieser Meinung sind auch die Vertreter der politischen Klasse selbst. Es muß schon ziemlich weit kommen, wenn selbst der Vorsitzende des Bundesverfassungsgerichts sich in einer tagespolitischen Frage zu Wort meldet. Hans-Jürgen Papier sagte vor einem Jahr in der FAZ, der Föderalis­mus sei völlig pervertiert und man brauche eine radikale „Reform an Haupt und Gliedern“ des politischen Systems.

Eine späte Einsicht. Denn dasselbe hatte schon der vorletzte Bundespräsident Roman Herzog gesagt, von Politikwissenschaftlern wie Fritz Scharpf oder Wilhelm Hennis ganz zu schweigen. Eigentlich ist die ganze politische Klasse dieser Mei­nung. Und deshalb machte man vor einem Jahr, was man in solchen Fällen in Deutschland immer macht: Man bildet eine Kommission. Diese Kommission war die Föderalismusreformkommission; sie tagte ein ganzes Jahr lang, um den Födera­lismus zu refor­mieren, und heraus kam vor drei Wochen, was bei solchen Kommis­sionen immer herauskommt, nämlich nichts.

Das hat inzwischen schon Tradition. Denn seit dreißig Jahren ist bisher noch jeder solche Reformversuch gescheitert. Bewirkt haben die Versuche zudem immer das Gegenteil. Denn die Länder konnten in Gestalt der Landesfürsten ihre Macht nur noch wirkungsvoller entfalten. Dies bewies sich auch vor drei Wochen, als das ganze schöne Reformwerk platzte. Viele sagen: das hätte man eigentlich schon vorher wissen können. Die Blockade-Experten setzten sich durch. Die Frage ist: warum? Und: was ist überhaupt Föderalismus? Und schließlich: was hat das alles mit Bildung zu tun?

I.

Um zu sehen, warum die Länder so stark sind, genügt ein kleiner Blick in die Ge­schichte. Denn die starke Stellung der Länder ist historisch bedingt. Bevor es den Staat der Bundesrepublik überhaupt gab, waren die Länder schon da. Die Verfas­sung, durch die die Bundesrepublik zustande kam, war ganz maßgeblich ein Pro­dukt der Akteure der Länder. Sie konnten sich ihre Machtstellung schon allein dadurch sichern, daß sie die starke Stellung der Länder in Form des Föderalismus im Grundgesetz verankerten. Und das fiel ihnen um so leichter, als die Alliierten Militärgouverneure genau dies auch von ihnen verlangt hatten. Gemeinsam sorgten sie für die Konstruktion eines föderalistischen Staates: einer Bundesrepublik.

Dies kommt bereits optisch in der Abfolge der Artikel im Grundgesetz zum Aus­druck. Gleich nach den Grundrechten kommt die Regelung des Verhältnisses von Bund und Ländern. In Art. 20 ist die Bundesstaatlichkeit als eines der drei Grund­prinzipien des Staates festgeschrieben. Und in Art. 79 (3), in der sog. Ewigkeits­klausel, ist sie auch noch auf ewig fixiert. In Ingmar Bergmans Film Fanny und Alexander sagt der Bösewicht am Schluß zu seinem Opfer: „Mich wirst du nie wieder los.“ So ähnlich ist es auch mit dem Föderalismus. Nicht daß er böse wäre, aber wir werden ihn nie wieder los, jedenfalls nicht solange, wie das Grundgesetz gilt.

Auf den ersten Blick ist Föderalismus eigentlich eine prima Angelegenheit. Nach herrschender Lehre ist er eine Verbindung von Einzelstaaten, bei der erstens die Kompetenzen zwi­schen Gesamtstaat und Gliedstaaten aufgeteilt sind, zweitens die Gliedstaaten Ein­fluß auf den Gesamtstaat haben, drittens der Gesamtstaat Einfluß auf die Glied­staaten hat und viertens eine gewisse Homogenität des Ganzen herrscht bzw. her­gestellt wird. Das alles scheint zunächst unproblematisch zu sein. Dennoch haben wir hier nicht nur die Grundprinzipien, sondern auch alle Probleme auf einen Blick. Drei Punkte sollen genügen:

Erstens: Es handelt sich um Staaten. Im Bundesstaat behalten die Länder ihre Eigenstaatlichkeit. Sie haben eigene Staatsorgane, eigene Exekutive, Legislative, Judikative usw. Und das ist auch in den Fragen der Bildungspolitik relevant. Wel­cher Staat will sich schon seine Bildungspolitik vorschreiben lassen?

Zweitens: Diese Einzelstaaten üben Einfluß auf den Gesamtstaat aus. Das kann man in Gestalt des Bundesrats jede Woche erleben. Die Frage ist aber, wie weit dieser Einfluß gehen darf. Darf er soweit gehen, daß der Gesamtstaat kollabiert?

Drittens: Die vielbeschworene Homogenität. Natürlich ist eine gewisse Homogeni­tät eine Grundbedingung eines föderalistischen Systems. Föderalismus ist schließ­lich das politische Prinzip des Zusammenschlusses gleichberechtigter politischer Einheiten zu einem Gesamtgebilde. Wenn man sich schon zusammenschließt, dann will man auch etwas davon haben. Das heißt nicht zuletzt: die Ärmeren wollen von den Reicheren etwas abbekommen. Das war früher bei den armen Bayern der Fall, heute beim Saarland und den neuen Bundesländern.

Die Frage ist nur: Ist Homogenität überhaupt möglich? Und ist sie überhaupt erwünscht? Schließlich sind es ja die Länder selbst, die auf ihren Eigenheiten be­harren. Auch und gerade in der Bildungspolitik. Nicht zuletzt hat man es immer als großen Vorzug des Föderalismus gepriesen, daß er die regionale Vielfalt bewahrt; daß er eigenverantwortliche Entscheidungen ermöglicht; daß er Partizipations­chancen garantiert usw. Was bei den früheren Lobgesängen des Föderalismus immer vergessen wurde, waren die Interessen des Ganzen. Denn was nützt die schönste Länderfolklore, wenn der Gesamtstaat nicht mehr funktioniert?

Das Föderalismusproblem wird immer dann virulent, wenn es Streit um konkrete einzelne Bund-Länder-Kompetenzen geht, von der Beamtenbesoldung bis zur Hochschulpolitik. Ist der Bund zuständig, oder die Länder, oder beide gemeinsam? In der Verfassung ist die Kompetenzverteilung eigentlich klar geregelt: Alles, was im Grundgesetz nicht ausdrücklich als Bundeskompetenz definiert ist, liegt bei den Ländern. Das gilt für die meisten Staatsaufgaben. In Art. 30 GG heißt es: „die Er­füllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft“.

Auf diese „anderen Regelungen“ aber kommt es an, vor allem in der Gesetzgebung. Das Grundgesetz unterscheidet zwischen der „ausschließlichen“, der „konkurrienden“ und der „Rahmengesetzgebung“ des Bundes. Die ausschließliche ist klar und unproblematisch. Die konkurrierende ist es aber nicht: Hier sind die Länder nur dann zuständig, wenn der Bund von seiner Zuständigkeit noch keinen Gebrauch gemacht hat (Art. 72, 1). Mit der Länderkompetenz ist es also immer dann vorbei, wenn der Bund die Sache an sich zieht.
Und genau das hat er über Jahrzehnte ge­macht, oft genug unter Berufung auf einen kleinen Nebensatz in Art 72, 2 GG, daß der Bund aktiv werden kann, wenn es der „Herstellung gleichwertiger Lebensver­hältnisse im Bundesgebiet“ dient. Die „Herstellung gleichwertiger Lebensverhält­nisse“. Da dies über lange Zeit als erstrebenswertes Ziel galt, konnte der Bund sei­nen Spielraum nach Belieben vergrößern. Spätestens mit der Verfassungsreform von 1969 und der Erfindung der sog. „Gemeinschaftsaufgaben“ gab es kein Halten mehr. Denn jetzt mischt der Bund immer dann mit, wenn seine Mitwirkung „zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich ist“, wie es in Art. 91a heißt. Und es gibt bekanntlich keine Lebensverhältnisse, die nicht verbessert werden könnten.

Mit dieser Verfassungsreform und der Erfindung der „Gemeinschaftsaufgaben“ nahm die Politikverflechtung zwischen Bund und Ländern ihren Lauf – und führte in die vielzitierte „Politikverflechtungsfalle“, die einen Großteil der heutigen Pro­bleme ausmacht. Sie ist die Folge des „kooperativen Föderalismus“. Von dem hatte man sich einst mehr Effektivität, Gerechtigkeit und Reformfähigkeit versprochen. Aber er führte zum genauen Gegenteil: zu Unübersichtlichkeit, Intransparenz und Blockade. Die Länder haben zwar immer weniger Autonomie, dürfen aber zum Trost immer mehr blockieren. Bei allen Gesetzen, bei denen Länderfragen berührt sind – und das sind heute die meisten -, muß der Bundesrat zustimmen. Das tut er aber oft nicht. Und dann beginnt das schöne Spiel, das jeder kennt: Verhandlungs­runden, Vermittlungsausschuß usw. Keiner weiß mehr, wen man für was verant­wortlich machen kann.

Daß es so nicht weitergehen kann, ist allen klar. Die Föderalismuskommission war der verzweifelte Versuch, die blockierte Republik wieder flottzumachen. Sie sollte zumindest die gravierendsten Probleme lösen. Stoiber und Müntefering hatten sich vorgenommen, die Verflechtungen zwischen Bund und Ländern zu beseitigen. Man mußte aber kein Prophet sein, um vorauszusagen, daß dieses Projekt scheitern würde. Denn die Länderfürsten haben überhaupt kein Interesse daran, ihr schönes Machtinstrument aus der Hand zu geben. Ausgerechnet der Blockade-Mechanis­mus, den man abschaffen wollte, brachte die „Mutter aller Reformen“ zu Fall, wie Der Spiegel im Dezember bilanzierte. Weiterhin werde das Land „von seiner eige­nen Verfassung stranguliert“.

II.

Es war vielleicht kein Zufall, daß die Föderalismusreform ausgerechnet an der Bil­dungspolitik scheiterte. Denn das Bildungswesen in der Bundesrepublik ist ein Herzstück des Föderalismus. Es untersteht nach herrschender Lehre (unter Berufung auf Art. 20 GG) der Kulturhoheit der Länder. Das heißt natürlich nicht, daß es nicht Teil der Politikverflechtung wäre. Daran sind eine Reihe von Institutionen beteiligt. Um die Koordination der bunten Bildungslandschaft bemüht sich die Kultusmini­sterkonferenz (KMK), die es schon gab, als die Bundesrepublik noch gar nicht exi­stierte, nämlich seit 1948. Für die Schulen sind zwar die Länderminister zuständig, aber die haben wichtige Befugnisse an die KMK abgetreten. Was man in Bayern oder Sachsen lernt, versucht die graue Behörde in Bonn zu bestimmen. Auch das deutsche Hochschulwesen ist durch den Föderalismus, um es vorsichtig zu sagen, stark diversifiziert. Die Hochschulen organisieren in Selbstverwaltung die Lehre und Forschung. Die Finanzierung der Hochschulen liegt zwar zu 90% bei den Län­dern, aber der Bund ist im Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben am Hochschulbau maßgeblich beteiligt. Außerdem legt das Hochschulrahmengesetz des Bundes seit 1976 den rechtlichen Gestaltungsraum für die Hochschulgesetze der Länder fest.

Durch den Föderalismus ist die Wissenschaftspolitik zur ständigen Abstimmung zwischen den unterschiedlichen Akteuren verurteilt. Daraus hat sich eine Lage er­geben, in der der Bund hochschulpolitisch nur in Abstimmung mit den Ländern handeln kann (Art. 91b GG). Edelgard Bulmahn hat also keine zentrale Entschei­dungskompetenz, sondern muß sich in allen Vorhaben stets mit denn zuständigen Länderministerien abstimmen. Daß sie das wirklich tun muß, hat ihr das Bundesver­fassungsgericht im letzten Jahr des öfteren klarmachen müssen.

Um die Interessenabstimmung zwischen den Akteuren bemüht sich der (1957 ge­gründete) Deutsche Wissenschaftsrat, der die Bundesregierung und die Länderregie­rungen in Fragen von Forschung und Lehre beraten soll. Er hat „eine große Anzahl von Strukturempfehlungen für das Hochschulsystem erarbeitet“, wie der Wissen­schaftsrat stolz vermerkt. Dem Abstimmungsprocedere dient schließlich die 1970 gegründete Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförde­rung (BLK). In dieser Kommission sitzen 8 Vertreter der Bundesregierung und die 16 Vertreter der Landesregierungen, wobei die Regierungsvertreter aus Gründen der Parität 16 Stimmen haben (damit sie von den Ländern nicht überstimmt werden können). Die Kommission soll ein gewisses Maß an Einheitlichkeit im Bildungs­wesen sichern. Aber weit her ist es mit ihren Kompetenzen nicht – schon allein des­halb nicht, weil ihre Beschlüsse nur diejenigen binden, die ihnen zugestimmt haben. (Tolle Regelung!)

Man sieht: In der deutschen Wissenschaftslandschaft gibt es an keiner Stelle irgend­eine wirkliche Entscheidungskompetenz, sondern eine einzige große Verflechtung. Wenn überhaupt etwas entschieden wird, dann in einem mühseligen und langwieri­gen Verhandlungsprozeß. Das bestehende System hat sich jedenfalls, vor allem im Blick auf die neuen Herausforderungen, als äußerst schwerfällig und reformunfreu­dig erwiesen. Schon allein im Interesse der Bildungspolitik wäre es an der Zeit, die Kompetenzen so zu ordnen, daß das organisierte Wirrwar beendet wird.

III.

Es ist aber wie gesagt kein Zufall, daß ausgerechnet die Bildungspolitik vor drei Wochen die Föderalismuskommission scheitern ließ. Der Erfolg schien schon in greifbarer Nähe, als Stoiber sein Junktim präsentierte: Bildungspolitik muß in der Länderautonomie bleiben. Er forderte in der abschließenden Sitzung der Kommis­sion: „Von den Kindergärten bis zur Hochschule wollen wir eine Kompetenz der Länder.“ Das konnte und wollte Müntefering nicht akzeptieren. Mit Recht. Denn man kann ja nicht auf der einen Seite sagen, die Bildung müsse zentraler Bestand­teil deutscher Politik sein, und auf der anderen Seite fordern, sie müsse allein in die Zuständigkeit der Länder fallen.

Bildung ist, wie man überall lesen kann, der Schlüssel für die Zukunftsfähigkeit und Wettbewerbsfähigkeit eines Landes. Die OECD hat ihren weltweiten Schulver­gleich ja nicht zuletzt deshalb gemacht, weil Bildung ein ökonomischer Faktor ersten Ranges ist. Im OECD-Durchschnitt, haben Experten errechnet, bedeutet ein Jahr mehr Ausbildung langfristig ca. 6 % Wirtschaftswachstum. Das klingt wie Musik in den Ohren der Bundesregierung. Sie will die Deutschland-AG wieder konkurrenzfähig machen durch Bildung. Die Bildungsreformen sollen die politi­sche Entscheidungsprozesse und universitäre Angelegenheiten erstens effektivieren und zweitens beschleunigen. Das aber sind bekanntlich die beiden Kriterien der Maschine. Bildung und Forschung sind erst recht für Edelgard Bulmahn eine große Maschine. Wenn man herausfinden wollte, worum es der „Bildungsmaschinistin“ in der Sache eigentlich geht, liefe das „auf ein unbefristetes Projekt in bildungspolitischer Tiefenhermeneutik hinaus“, wie Jürgen Kaube vor drei Jahren in der FAZ schrieb.

Auch die Gesichtspunkte, unter denen die Bildungspolitik in der Öffentlichkeit dis­kutiert werden, sind fast ausschließlich vom Kriterium der Effizienz und der Leistungssteigerung bestimmt. Wenn es um „Bildungsreform“ geht, erst recht in Hoch­schulangelegenheiten, geht es um Effizienz, Nutzenmaximierung, internationale Konkurrenzfähigkeit. All diese Dinge sind sicherlich wichtig. Nur muß man sich darüber im klaren sein, daß man dabei den Begriff der Bildung auf einen sehr instrumentellen und ökonomischen Aspekt reduziert. Schließlich geht es in der Bildung nicht nur um Leistung und Qualifikation, sondern auch um allgemeine Sozialisation, Persönlichkeitsbildung und soziale Integration.

Die Föderalismuskommission scheiterte, weil es für die Länder hier um die letzte Alleinkompetenz ging, die ihnen geblieben ist: die Bildungspolitik. Man nimmt niemandem gern das letzte Hemd weg. Aber man muß ganz unbefangen fragen, ob diese Zuständigkeit überhaupt sinnvoll ist. Wenn Bildung ein volkswirtschaftlicher Faktor ersten Ranges ist, dann ist es doch naheliegend, bundesweite Standards festzulegen. Das wiederum bedeutet Bundeskompetenzen zu fixieren. So fordert auch Fritz Scharpf, daß „die Zuständigkeit für das, was die Schüler lernen“, bei „der Zentrale verankert sein“ müsse. Die Frage, die wir uns heute stellen müssen, lautet: Ist die Kleinstaaterei eigentlich noch zeitgemäß? Was spricht gegen den Versuch, die Bildungsplanung dem Bund zuzuordnen? Diese Fragen muß man unbefangen diskutieren.

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