Regionale Wirtschaftsförderung in der EU zunehmend unter Druck

Wem die aktuelle regionale Wirtschaftspolitik in Sachsen, insbesondere angesichts der sogenannten EU-Osterweiterung und der „neuen“ alten Nachbarn Polen und Tschechien, ein Buch mit sieben Siegeln ist, den wird die aktuelle Diplomarbeit von Ariane Waldmann interessieren. Waldmann entwickelt die These, dass die regional fragmentierte Wirtschaftsförderung in den Grenzgebieten zu schwach ausfällt, um die eigentlichen Probleme zu lösen. Dies ist nicht weiter verwunderlich. Denn, so Waldmann, eine Wirtschaftspolitik, die rein ökonomischen Erklärungsansätzen folgt, verkennt neben pekuniären Problemen qualitative Notwendigkeiten und bleibt wirkungslos im Bereich des sozioökonomischen Umfelds. Ein Strategiewechsel ist aber erst dann zu erwarten, wenn die Akteure im zu erwartenden Subventionsabbau unter Druck geraten.
Wirtschaftspolitische Theoreme

Waldmann führt in ihre Arbeit mit einer sorgfältigen Bestandsaufnahme regionaler Wirtschaftspolitik in der Grenzregion ein, wobei sie mit der Erörterung der wichtigsten wirtschaftspolitischen Erklärungsansätze für Regionalentwicklung und den damit zusammenhängenden Handlungskonzepten der Wirtschaftsförderung einführt.

Gemäß der neoklassischen neuen Wachstumstheorie wandert das Kapital jeweils in die Region mit der höchsten Grenznutzenproduktivität, wodurch interregionale Unterschiede und die allgemein beobachtbare Polarisierung zwischen Regionen durch lokale Akkumulation von Produktionsfaktoren erklärbar werden. Über den Güterhandel kommt es interregional zu einem Ausgleich der Güter- und Faktorpreise, wobei der Handel teilweise Wanderung ersetzt. Um Abwanderung zu vereiteln, versucht man sich dieses Phänomen zunutze zu machen, indem man die grenzüberschreitende industrielle Arbeitsteilung zu fördern versucht. Diese klassische Aussenhandelstheorie wird ergänzt durch die Exportbasistheorie, die davon ausgeht, dass der Export ein die inländische Nachfrage steigerndes Einkommen einbringt. Diese Theorie steht hinter der Hoffnung auf die Sogwirkung innovativer, exportorientierter Unternehmen. Im Mittelpunkt der „neuen ökonomischen Geographie“ werden die interregionalen Transportkosten als exogene Variable verstanden, die die Wanderung von Kapital und Arbeit mitbestimmen. Aus dieser Theorie leitet die Regionalpolitik die Hoffnung ab, über die Transportkosten die Wanderung steuern zu können, bspw. mittels Infrastrukturprojekten. Die „Potentialfaktortheorie“ bzw. die Theorie der „endogenen Faktoren“ forciert die Hoffnung, dass es bestimmte Alleinstellungsmerkmale der Region gibt, die mittels ökonometrischer Methoden erkannt und gezielt gefördert werden könnten. Solche Merkmale werden auch gern als „Standortfaktoren“ bezeichnet. Ansätze sind insbesondere die Stärkung des Bildungssektors, der Technologietransfer und die Standortaktivierung durch Regionalmarketing. Ein weiterer, jedoch auf regionaler Ebene umstrittener Ansatz ist das Wachstumspolkonzept. Es ist jedoch durch seinen klaren Handlungsauftrag attraktiv, denn es besagt, dass die Konzentration industrieller Prozess- und Produktinnovationen durch ihre Verflechtungsbeziehungen, deren Größe und Marktmacht sektorale Polarisationen mit überproportionalem Wachstum zu erzeugen. Regionalpolitisch versucht man Wachstumspole durch finanzielle Förderung von Innovationen und anderen technologiepolitische Maßnahmen, sowie durch den Versuch der gezielten Ansiedlung verflechtungsintensiver Großbetriebe entstehen zu lassen. Waldmann schließt ihre Einführung in die theoretischen Modelle mit dem Regulationsansatz. Da er kein rein ökonomischer Ansatz ist, lenkt Waldmann hier den Blick auf dessen Potential für den kommenden Umbruch. Neben Produktion und Infrastruktur wird die Rolle des Regulationssystems in Form des soziokulturellen Milieus betont, was Institutionen, Politik, Beziehungen der Unternehmen untereinander und die Qualität der Arbeitsbeziehungen umfasst. Hier liegt die Chance, durch integrierte Rahmenprogramme die regionale Entwicklung nachhaltig zu gestalten, statt mit einseitigen Instrumenten auf isolierte ökonomische Faktoren zu setzen.

Strategien der Wirtschaftsförderung

All diese theoretischen Ansätze schlagen sich sehr unterschiedlich in den Strategien der Wirtschaftsförderung nieder. Dabei mangelt es an einem überregionalen Ausgleich zwischen Strategien und Zielen der vielzähligen Akteure, sodass Maßnahmen teilweise sogar den eigentlichen Entwicklungskonzepten zuwiderlaufen und Zielkonflikte auftreten. Genau hier setzt Waldmann die Argumentation ihrer These an. Weil als Region der Erfolg auf dem globalen Markt von überregional klugen Konzepten abhängen wird, werden die regionalen Akteure gezwungen, gemeinsame und alternative Strategien zu entwickeln, um ihre jeweilige Region zu einem Knotenpunkt überregional funktionierender Netzwerke zu entwickeln. Sofern die Notwendigkeit zur grenzüberschreitenden Kooperation also früh genug erkannt und in zukunftsfähige Strategien umgesetzt würden, könnten mangelhaft aufeinander abgestimmte Strategien schon bald der Vergangenheit angehören. Waldmann ist hier aber eine anhaltende Skepsis anzumerken. Die eigentliche Herausforderung sei nicht, die Notwendigkeit des Umschwungs in der Wirtschaftsförderung zu kommunizieren, sondern, die neue strategische Linie zu konzipieren.

Die Konzeption der neuen Linie fordert Sachkenntnis, und so entfaltet die Autorin für die drei betrachteten Länder sukzessive Geschichte, Akteure, Rechtsrahmen und Finanzvolumen.

Entwicklung der Regionalpolitiken bis heute

Nominell war die ehemalige DDR vor 1989 dem Exportbasiskonzept verpflichtet, konnte aber schon seit 1975 keine konkreten Strategien mehr erkennen lassen. Der Umbruch 1990 brachte in Sachsen das Investitionszulagengesetz als bis heute genutztes Basisförderinstrument zugunsten beweglicher Wirtschaftsgüter. Erheblich war für die Neuen Bundesländer bis 1999 vor allem die indirekte Steuersubvention durch Sonderabschreibungen. Die Regionalförderung finanziert sich jedoch vor allem aus den sogenannten GA-Mitteln, den Mitteln für Gemeinschaftsaufgaben zur Förderung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Sinne des Art 72 (2) GG. Der Exportbasistheorie verpflichtet, liegt der Schwerpunkt bei der Förderung kleiner und mittelständischer Betriebe des produzierenden Sektors. Sachsen setzt explizit auf das Wachstumspolkonzept und bemüht sich um die Ansiedlung von Großunternehmen, die von der Mittelstandsförderung lediglich begleitet wird. GA- und Wachstumspolansatz kommen dabei nicht zur Deckung. Während die Wachstumspole in den Städten zu sehen sind, konzentrieren sich GA-Mittel in der strukturschwachen Peripherie, die sich zusätzlich durch die hohe Abwanderung gen Westen konsolidiert.

In Tschechien ist seit Mitte der 1990er die kommunale Selbstverwaltung gestärkt worden. Die Privatisierung lief eher schleppend an, profitierte aber von dem anhaltendem Investitionsschub aus dem Westen. Seit 1997 setzt Tschechien erfolgreich auf eine aktive Industriepolitik mit Exportförderung, was einer Mischung aus Wachstumspolkonzept und Außenhandelstheorie entspricht. Grenzgebiete werden nicht gesondert gefördert.
Polen verfolgt seit 1970 eine Strategie der poly-zentrischen Konzentration und erlebt seit 1993 einen stabilen Boom. Die Dezentralisierung zugunsten der Stärkung der Regionen ist erst 1997 gesetzlich verankert worden, wobei Kreise und Gemeinden zu Woiwodschaften zusammengefasst worden sind. Diesen obliegt die Gestaltung der regionalen Wirtschaftspolitik. Zentral war bislang die indirekt steuersubventionierte Förderung von Investitionen abhängig von der Menge geschaffener Arbeitsplätze, gefolgt von der Förderung von KMU und Existenzgründern. Anders als in Sachsen wird die Zuspitzung des Stadt-Land-Gefälle in Polen nicht kompensiert, sondern durch die Schaffung von Sonderwirtschaftszonen mit besonderen Steuervorteilen forciert. Das EU-Beihilfeverbot diktiert Polen hier eine weitere Dezentralisierung – was nichts weiteres bedeutet, als die Abschaffung der in Polen gewährten Steuervorteile.

Politische Institutionen und Maßnahmen

Die EU gestaltet diesen Prozess der Regionalisierung und die Strategien der Wirtschaftsförderung in allen Ländern maßgeblich über die Beihilfenkontrolle und die Zielsetzung der ausgeschriebenen Strukturfonds. Die wichtigsten Strukturfonds sind der „Europäische Fonds für regionale Entwicklung“ (EFRE), „INTERREG“ zum Zwecke der interregionalen Zusammenarbeit und „Poland and Hungary Action for Restructuring the Economy“ (PHARE). Waldmann stellt ein umfangreiches Zahlenwerk zusammen, aus dem zu illustrativen Zwecken hier nur einige Zahlen genannt werden sollen. So ist das für unseren Raum relevante INTERREG III A Programm für den Zeitraum 2000-20006 mit 213,4 Mio EURO angelegt. Die grenznahen Regionen der Beitrittsländern in Polen und Tschechien schöpfen jährlich 44 bzw. 10 Mio EURO aus dem für sie analog zu INTERREG konzipierten PHARE-CBC. Diese Mittel ergänzen andere Instrumente der nationalen Ebene sowie der EU, was zu einer gewissen Unübersichtlichkeit führt.
National übernehmen die Wirtschaftsministerien die Planung der Mittel, wobei das föderale deutsche System zusätzlich eine ständige Neubestimmung der Rahmenplanung für die nur in Deutschland bekannten GA-Mittel notwendig macht. Außerdem gibt es in Deutschland auch noch regionalpolitische Sonderprogramme. Auf der regionalen Ebene entscheiden in Sachsen die Regierungspräsidien der Regierungsbezirke und das SMWA, wobei im Rahmen der Gesetze autonom über die Höhe von Fördersätzen entschieden werden kann. Im Gegensatz zu den nicht mit föderalen legislativen Rechten ausgestatteten Regionen Polens und Tschechiens kann Sachsen zudem eigene Strategien bei der Beantragung und Verwendung von EU-Mitteln neben GA-Mitteln fahren. Auch die Kommunen spielen in Deutschland eine besondere Rolle, die nach Art.28 (2) GG Dienstleistungen der Wirtschaftsförderung erbringen dürfen. Ein Beispiel dürften hier die allerorten in Deutschland gegründeten „Technologiezentren“ sein, die von Kommunen, Ortssparkassen und aus Landesmitteln unterhalten werden. Gegenüber dieser Fülle regionaler Kompetenzen ist die Handlungsfähigkeit der lokalen Ebene in Tschechien und Polen eher wenig entwickelt. International bzw. interregional existieren Ausschüsse zu grenznahen Fragen, insbesondere zu Planung, Kontrolle und Monitoring der Aktivitäten im Rahmen von PHARE und INTERREG. Diese Kooperation ist erscheint Waldmann jedoch dürftig. Während polnische Regionalpolitiker die Kommissionen und deren Ergebnisse teilweise weder kennen noch dokumentieren, steckt auch die deutsch-tschechische Kooperation noch überwiegend in der Planungsphase fest.
Im wesentlichen besteht die Leistung der öffentlich-rechtlichen Einrichtungen in der Bereitstellung von Export- und Kreditversicherungen, gerade wenn es sich um Transaktionen nach Osteuropa handelt. In der Gegenrichtung werden die Risiken weniger hoch eingeschätzt, weshalb die osteuropäischen Nachbarn hier auf private Versicherungen angewiesen sind. Daneben gibt es auf lokaler Ebene noch Kontaktstellen der Regionalpolitik, die vertrauensbildende Maßnahmen wie bspw. Kontaktbörsen fördern. Die tragende Rolle spielen privatrechtliche Organisationen, wie Kammern, Verbände, gemeinnützige GmbHs oder Vereine. Die Kammern der grenznahen Regionen haben sich zu einer Arbeitsgemeinschaft zusammengeschlossenen (ARGE 28) und leisten vor allem erfolgreiche Lobbyarbeit bei der EU mit dem Ziel der Aufrechterhaltung der Sonderförderungen. Beispiele sind neben den Kammern die landeseigene Wirtschaftsförderung Sachsen GmbH (WFS), Czechinvest und die polnische PAIZ, die überwiegend um ausländische Direktinvestitionen werben. Die Hauptleistung der Akteure beseht im wesentlichen in der Hilfe bei der Kontaktanbahnung zwischen Unternehmern durch vertrauensbildende Maßnahmen, Workshops und andere Events.

Ergebnisse

Die Entwicklung in den Grenzregionen zwischen Sachsen, Polen und Tschechien unterliegt den für eine Grenzregion typischen Behinderung, wie der unzureichenden Infrastruktur, geringer Bevölkerungsdichte und einer schwachen, zumeist noch immer altindustriellen Wirtschaftsstruktur. Die bestehenden Arbeitsplätze sind vielfach direkt von Fördermitteln abhängig. KMU verharren überwiegend abwartend, auch in Bezug auf grenzüberschreitende Kontakte. Die Vorteile der Grenzlage werden kaum genutzt, was sich auch in der mangelnden Abstimmung der regionalen politischen Strategien ausdrückt. Problematisch ist vor allen Dingen die Vielzahl an Akteuren, die sich alle überwiegend aus EU-Födermitteln finanzieren. Die institutionelle Zusammenarbeit ist ungenügend und durch die lokale Kompetenzvielfalt schwach. Dies findet auch in der faktischen gegenseitigen Abschottung gegenüber den jeweils ausländischen Akteuren zum Ausdruck. Nichts desto weniger macht Waldmann auch positive Entwicklungen aus. So sei das Bildungsniveau allgemein hoch und es gäbe auch einzelne, durchaus vielversprechende Kooperationen. Insbesondere in der kleinbetrieblichen Struktur sieht Waldmann für die Zukunft Chancen, wobei von diesen KMU Fördermittel nicht als Lösung ihrer Probleme angesehen werden. Auch ist zu erwarten, dass die Fortsetzung der EU-Regionalpolitik die Förderstrategien annähern wird und insgesamt zu einer höheren Planungssicherheit führt.

Weil die Wirtschaftsförderung dem Ausgleich, dem Wachstumspolansatz und der Idee der Arbeitsteilung verpflichtet ist, setzen ihre Maßnahmen überwiegend auf die quantitative Interventionen mit dem Ziel, Einfluss auf bestimmte ökonomische Kennzahlen der Infra- und Wirtschaftsstruktur zu nehmen. Die Ergebnisse sind jedoch kritisch zu betrachten. So bleibt die einzelbetriebliche Förderung ohne Nachweis ihrer Wirkung, fördert aber die Subventionsmentalität und verfälscht die Faktorpreise. Die Wachstumspolorientierung forciert eine einseitige Ausrichtung, wobei der Effekt der Bildung in sich starker wirtschaftlicher Agglomerationen nicht abzusehen ist – schon gar nicht, wenn angrenzende Regionen keine komplementären Strategien verfolgen. Auch besteht die Gefahr, aus Liebe zu den ohnehin wachsenden Branchen die wirklich hilfsbedürftigen Gewerbe außer acht zu lassen. Auch die ökonomischen Effekte der grenzüberschreitenden Arbeitsteilung sind kritisch zu bewerten, da hier weder signifikante Lohn oder Kompetenzunterschiede zu erkennen sind. Zudem ist die Kontakt- und Netzwerkbildung noch unzureichend.

Waldmann zieht den Schluß, dass die subventionsbasierten Instrumente der kennzahlenorientierten Wirtschaftsförderungsstrategien wenig effizient sind, während ein regulativer Ansatz für die gesamte Region erst gar nicht zu erkennen ist. Wichtig im Sinne des Regulationsansatz sind die Koordination unternehmerischer Aktivitäten, die Organisation der industrieller Motivationen, Konflikte und Leistungsbereitschaften, die Stärkung des grenzübergreifenden soziokulturellen Milieus, in dem sich informelle Regeln und Vertrauensbeziehungen ausbilden können, sowie die Gründung grenzübergreifend agierender Institutionen, sowohl im privaten als auch im öffentlichen Bereich. Waldmann kommt in ihrer Untersuchung jedoch zu dem Schluß, dass die überregionale Koordination unternehmerischer Aktivitäten unterentwickelt und die notwendigen Verhaltensregeln und Vertrauensbeziehungen nur bedingt vorhanden sind. Jedoch gibt es vielfältige Institutionen, die ineffizienterweise keine gemeinsamen Strategien verfolgen.

Weil die europäischen Finanzhilfen zeitlich begrenzt und durch das Beihilfeverbot immer stärker kontrolliert werden, sieht Waldmann notwendig die Umorientierung weg von geldintensiven Instrumenten hin zu Strategien kommen, die sich auf die soziokulturellen Rahmenbedingungen konzentrieren. So würden klare, überregional kommunizierte Strategien regionalen Unternehmen langfristig mehr Orientierung bieten. Denkbar wäre neben der Förderung der regionalen Identität die Förderung von sozialen und institutionellen Bedingungen, die auf möglichst vielen Gebieten die gesellschaftliche Entwicklung in vielen Gebieten, wie Wirtschaft, Kultur, Bildung, Sport und Freizeit, das gesellschaftliche Leben interregional beleben und so die für die interregionale Wirtschaft wichtigen weichen Standortfaktoren, insbesondere die notwendigen sozialen Netzwerke, ausbilden.

Was die Arbeit schuldig bleibt, ist eine weiterführende Untersuchung funktionierender bzw. nicht funktionierender Strategien im Sinne des von Waldmann empfohlenen Regulationsansatz. Insofern belässt die Arbeit zwar bei einer Problematisierung, bleibt eine Evaluation bestehender Best-practice Beispiele schuldig. Dieses Manko ist jedoch angesichts des Umfangs des bis dahin dargestellten Materials entschuldbar und ist letztlich als Herausforderung zu verstehen: nämlich, endlich überregional zukunftsfähige Strategien zu entwickeln, statt sich auch weiterhin in der auf Subventionen aufbauenden Landschaft lokaler Akteure zu verlaufen.

Zur Person

Die Autorin hat in Berlin und Leipzig Politikwissenschaft studiert, wobei sie im sächsischen Wirtschaftsministerium, in der sächsischen Landesvertretung in Brüssel und in bei der Wirtschaftsförderung Sachsen GmbH Praktika absolviert hat. Sie lebt zur Zeit in Dresden.

Ariane Waldmann: Grenzübergreifende Wirtschaftsförderung am Vorabend des EU-Beitritts – Regionalpolitik für die Entstehung eines Binnenwirtschaftsraumes? Diplomarbeit am Insitut für Politikwissenschaft an der Universität Leipzig 2004, 103 Seiten
Download: http://www.wissen24.de/vorschau/28591.html

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