Thomas Darnstädt: Die Konsensfalle

Ganz im sprachlichen Stil des Spiegel geschrieben räumt „Die Konsensfalle“ mit den bundesdeutschen Problemen auf: polemisch, über und über voll mit Beispielen und ohne Hoffnung auf Besserung. Darnstädt reduziert die aktuelle Lage Deutschlands auf fünf Problemfelder, deren gemeinsamer Kern von Darnstädt im grundgesetzlich gefassten Konsensprinzip gesehen wird. Hierzu zählen die Verpflichtung zur Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in den Ländern, die mangelnde Differenzierung der Rechte und Pflichten der Parteien, die grundgesetzlich schwache Position der Kommunen, die im Konsens erzeugte Verantwortungslosigkeit im Bildungswesen und die Erschöpfung der Gesetzgebung als dem Versuch, gesellschaftliche Probleme konsensuell lösen zu wollen.
Schuld an allem ist das überkommene Grundgesetz, denn das deutsche Volk hat vergessen, Artikel 146 GG umzusetzen und sich eine ordentliche Verfassung zu geben.

Konsens statt Wettbewerb dank Grundgesetz

Dem Leser wird das Grundgesetz recht praktisch nahe gebracht. Los gehen die Probleme ab Artikel 20. Ab hier wird der deutsche Staat geregelt und das vor allem im Konsens. Den Zwang zum Konsens führt Darnstädt zu aller erst auf den Zwang zur „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse“ zurück, wie er u.a. in Art. 106, Abs.3 Satz 4 festgelegt ist. Artikel 106 wird von Darnstädt als Länderwettbewerb-Verhinderungs-Artikel gesehen. Denn es passiert in den einzelnen Ländern nichts, was nicht vorher sorgsam zwischen den Ministerien der einzelnen Länder und des Bundes abgesprochen ist.

Zum einen finden kontinuierlich Absprachen zwischen den Referatsleitern der Ministerien der Länder statt, die sich zu diesem Zweck in Tausenden von Arbeitsgemeinschaften gegenseitig besuchen und entsprechende Kosten verursachen. Zum anderen finden die Absprachen im Vorfeld der Bundesratsitzungen statt: Im Bundesrat wird minutiös zur Schau gestellt, was von den Ländervertretungen zuvor beschlossen worden ist (siehe S.23 bis 27)

Unglückliche Verteilung der Finanzverantwortung

Ein zweites Grundproblem ist die derzeitige konkurrierende Gesetzgebung: Der Bund beschließt Gesetze, deren Umsetzung von den Ländern und Kommunen getragen wird. Die Kosten hierfür werden aber durch Steuern gedeckt, über deren Höhe und Verteilung die Länder und Gemeinden ebenfalls nicht entscheiden können.

Darnstädt schlägt bereits auf Seite 42 die Alternative vor: Nicht Bundesrecht bricht Landesrecht, sondern umgekehrt. Dies gäbe den Ländern Autonomie zurück und stärke den Wettbewerb untereinander. Aber auch diesem Wettbewerb der Länder, der letztlich ein Steuergesetzgebungswettbewerb wäre, ist durch den grundgesetzlichen Zwang zur Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse durch Art. 72 Abs.2 ein Riegel vorgeschoben.

Verfassungsfremde Bildungspolitik

Ein drittes Problem ist für Darnstädt die im Konsens entwickelte Bildungspolitik, die allerdings in keinerweise verfassungskonform ist. Die Kultusministerkonferenz (KMK) kann sich auf kein Statut des Grundgesetzes berufen. Auch hier ist man um Konsens bemüht und Wettbewerb vereitelt, warum sich die Qualität der Bildung bundesweit immer am schwächsten Glied orientieren muss, so Darnstädt. In diesem Zusammenhang kann vielleicht auch die Stellungnahme Degenharts zur Ausgestaltung der Neuordnung der bildungs- und forschungspolitischen Zuständigkeiten in der Bundesrepublik gesehen werden. (http://www.uni-leipzig.de/degenhart/aktuell/ws0304/stellungnahme.html)

Parteien keine Gewähr für Demokratie

Zu diesen drei Grundproblemen Deutschlands kommt viertens das Demokratiedefizit hinzu. Politik läuft über die Medien ab, wobei die innerparteiliche Willensbildung innerhalb der Regionen und Wahlkreise faktisch keine Rolle mehr spielt, außer für diejenigen, die sich ein Pöstchen im Machtgefüge sichern wollen. Dies macht sich bspw. darin bemerkbar, dass Debatten zwischen Bürgern zu Kernfragen der Nation ausgestorben sind – außer im Fernsehen.

Es sind laut Darnstädt auch gar nicht mehr die Parteien, sondern die Fraktionen, die den Hut auf haben. Dank der Parteienfinanzierung verfügen die Fraktionen über ausreichende Mittel, auf Parteiarbeit verzichten zu können. Und auch innerhalb der Fraktion ist es mit einer pluralistischen Willensbildung nicht weit her: Fraktionsmitglieder, die vor wichtigen Abstimmungen anderer Meinung sind, haben laut Satzung der einzelnen Fraktionen Mitteilungspflicht gegenüber dem Fraktionschef – damit dieser die Abweichler noch trimmen kann. Damit ist die Fraktion selbst ebenfalls ein vom Konsensprinzip geleitetes Gremium und nur gerade deshalb ein effizientes Machtinstrument.

Auch im Falle der Parteien sieht Darnstädt das Problem im Grundgesetz: Die Finanzierung der Parteien ist ebenso wenig bedacht worden, wie eine Definition ihrer Aufgaben und Pflichten. Statt die Parteien grundgesetzlich „bei der politischen Willenbildung mitwirken“ zu lassen (siehe Art.21 GG), plädiert Darnstädt für einen verbindlicheren Ton: „Die Parteien arbeiten am politischen Willen ‚im Volk’“ (S.91). Denn: „Parteien sollen erstens den politischen Nachwuchs rekrutieren, zweitens die vagabundierenden Interessen in der Gesellschaft bündeln und artikulieren, drittens ein politisches Programm zur Orientierung der Bürger entwickeln, viertens die Teilhabe der Bürger an den politischen Entscheidungen im Staate sichern und fünftens die politischen Entscheidungen im Diskurs mit den Bürgern erklären und damit legitimieren.“ (ebd.) Dass heißt, die Mitwirkung in der Willensbildung ist ihre eigentliche Kernaufgabe. Aber: Für diese Aufgaben brauchen Parteien keine Macht.

„Parteien“, so Darnstädt, „sind zuständig für den Weg zur Macht, nicht für die Macht.“ (ebd.)
Entmachtet man den Parteiapparat, so heißt das vor allen Dingen, Ämter stärker durch direkte Wahlen zu vergeben, wie bspw. das Amt des Bundeskanzlers oder der Ministerpräsidenten. Undemokratisch ist insbesondere, dass die Kandidatenauswahl dem Parteiapparat zufällt und verdiente Parteimitglieder mit politischen Ämtern mit Beamtenstatus belohnt werden können. „Im Staat des Grundgesetzes kommt ein gut Teil der Abgeordneten nur von Gnaden ihrer Partei, nicht auf Grund einer Wählerentscheidung ins Parlament. Folglich sind Politiker nicht das Produkt eines Wettbewerbs zwischen Kandidaten, sondern selbst das Produkt von konsensuellen Verhandlungen.

Letztlich sieht Darnstädt in einem mehr an Demokratie auch das Ende des Schuldenmachens: Wenn die Wahlen strenger werden, hört auch die Verantwortungslosigkeit beim Geld ausgeben auf. (siehe S.96)

Trotz aller Bejahung des Wettbewerbs findet Darnstädt aber auch die Ruhe, die Gerechtigkeit des Mehrheitsprinzips zu relativieren und verweist auf Rawls Gerechtigkeitskonzeption. Wichtig ist ihm deshalb, den Konsens nicht blindlings durch Wettbewerb zu ersetzen. Die Lösung lautet daher: Strikte Ergebnisorientierung statt Selbstblockade durch Konsenssuche. Diese Ergebnisssuche funktioniert Darnstädt zufolge aber nur dann, wenn die Lösungen nicht der Partei gefallen müssen, sondern den von den Problemen betroffenen. Die Partei als politischer Akteur hat für Darnstädt ausgedient. Lockere, Problemorientierte Gruppen und Kommissionen sind das Mittel der Wahl.

Die politische Schwäche der Gemeinden

Nach Artikel 28 GG wird zwar die Demokratie innerhalb der Kommunen gewährleistet, die dort wirkenden Kommunalpolitiker haben jedoch kaum Mitspracherechte. Dabei sind es die Gemeinden, die die Gesellschaft zusammenhalten, so Darnstädt. Schon sieht Darnstädt die Bürgergesellschaft in den Gemeinden, die „den Staat wieder flott macht“. Vor allem sind die Kommunen vor allen anderen wirtschaftspolitischen Instrumenten der wichtigste Akteur, wenn es um öffentliche Investitionen und Ansiedlungen von Unternehmen geht.

Seit der Gewerbesteuerreform jedoch haben die Gemeinden die allergrößten Probleme im Land. Örtliche Unternehmen profitieren zwar von allen öffentlich angebotenen Gütern, beteiligen sich aber nicht mehr an deren Kosten. Die Unternehmen aber verweigern sich einer Erhöhung ihrer steuerlichen Belastung und ebenso auch der Bund und die Länder: Im Konsens aller Betroffenen bleibt alles so, wie es ist.

Damit ist Darnstädt wieder beim Kernproblem: Verteilung von Gütern im Konsens ja, Umverteilung nein. Auch hier gerät das bundesdeutsche System an seine Grenze, weil die Zeiten der Verteilung von Überschüssen vorbei sind und man sich im Konsens nicht auf harte Entscheidungen einigen kann.

Das grundgesetzlich verankerte Problem der Kommunen besteht letztlich darin, dass sie durch das Gesetz nicht vor Übervorteilung durch den Bund geschützt sind. Nur deshalb kann die Bundesregierung noch soziale Wohltaten verteilen: Die Träger der sozialen Leistungen sind zu einem erheblichen Teil die Kommunen, die sich gegen solchermaßen verordnete Aufgaben nicht zur Wehr setzen können.

Ein Vorschlag der Bertelsmannstiftung ist diesbezüglich die Einführung einer kommunalen Bürgersteuer: Erhofft wird eine Identifizierung mit den öffentlichen Aufgaben zugunsten einer Stärkung zivilbürgerlichen Bewusstseins.
Auch hier stellt sich aber wieder das Problem der „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse“: Aus Angst, man könne so „reiche“ und „arme“ Gemeinden zeugen, sieht man von einer solchen Idee bislang ab.

Das Problem muss also grundsätzlicher angegangen werden: Der Bund darf nicht mehr auf Kosten der wehrlosen Gemeinden regieren und die Gemeinden müssen mehr Eigenverantwortung übernehmen können.

Eine Folge von mehr Eigenverantwortung in den Gemeinden wäre dann bspw. eine Kostenreduktion durch Privatisierung. Jedoch gerät dies schnell in die Kritik, weil die so geschaffenen Führungsposten wiederum mit verdienten Parteifunktionären besetzt werden würden.

Ruinöse Bildungspolitik

Was durch die Bildungspolitik unbeantwortet bleibt, ist die Frage nach der Verantwortung für die Art und Weise, wie „die Kinder ins Leben“ kommen. Die Kultusministerkonferenz entscheidet dabei im Konsens ist damit zu radikalren Neuerungen des Systems praktisch und faktisch nicht fähig. Die Schulaufsicht wird nicht zur Kontrolle der Lehrer genutzt, denn schließlich gibt es ja keine schlechten Lehrer, sondern nur schlechte Schüler. Folglich gibt es keine Dynamik im Lehrerpersonal: Eine Präsenzpflicht zur Arbeitszeit gibt es nicht. Motivation und Leistung der Lehrer spielen keine Rolle und können sich so auch gar nicht erst entwickeln. Hinzu kommt die mangelhafte Qualifikation der Schulleiter.

Auch hat niemand verstanden, dass Pisa keine Qualitätsprüfung der Schüler, sondern eine Qualitätsprüfung der Lehrer ist. Die Förderung der Selbstkompetenz und der Autonomie, Probleme selbst lösen zu können, ist keine Verantwortung, die der Schüler trägt. Das Lernziel selbstständiges Denken ist allerdings noch immer nicht in den Lehrplänen angekomen. Statt sich bspw. an Schweden zu orientieren und die Verantwortung für die Lehre den Schulen im Wettbewerb zu überlassen, hat die Kultusministerkonferenz die Rahmenlehrpläne eilig umgeschrieben, das Prinzip der Vergleichbarkeit von Leistungen aber rundweg abgelehnt. Schließlich hat die KMK kein Interesse an Selbstkritik, deren Beschlüsse typische Konsensprodukte ohne Willen zum Neuen und Besseren sind.

Selbstregulierung statt Überregulierung

„Deutschland, so fand der ‚Economist’ heraus, gehört weltweit zu den Ländern mit den striktesten Regeln und den meisten Gesetzen.“ (167) Weil es so viele Gesetze gibt, leiden die Verwaltungen an der lähmenden Angst, Fehler zu machen, und entscheiden vorsichtshalber nichts mehr. Die Inflation der Regelung gesellschaftlicher Belange durch Gesetz hat letztlich dazu geführt, dass das Erlaubte vom Verbotenen ununterscheidbar geworden ist. Das geht soweit, dass man in den Gemeinden teilweise dazu übergegangen ist, schnelle einvernehmliche Lösungen im Konsens zu kreieren, statt sorgfältig das Verwaltungsrecht auszulegen. Der Verwaltungrechtsbruch häuft sich dementsprechend.
Weil staatliche Aufgaben durch Gesetze praktisch kaum mehr zu lösen sind, weil bspw. die Ansiedlung von Investoren oder die Komplexität von Entscheidungssituationen von Gesetzen nicht ausreichend erfasst werden kann, geht die Gesetzgebung dazu über, statt Konditionalprogrammen Finalprogramme zu formulieren: „Der Zweckstaat als Nachfolger des Rechtsstaats.“ (175)

Eine Neuerung im Regulierungsbereich sind Regulierungsbehörden ähnlich dem Modell der Regulierung des Telekom-Marktes. Hier werden zwischen Akteuren im Konsens Beschlüsse gefasst, ohne je von einem Parlament legitimiert worden zu sein. Hinzu kommt die Dominanz der EU-Gesetzgebung, die schon heute 20% aller innerdeutschen Gesetze bestimmt.

Abgesehen vom Souveränitätsverlust des Nationalstaates an die EU kommt es überdies auch zu einem Machtverlust gegenüber den Verbänden: Der Nationalstaat, der finanziell mit dem Rücken zur Wand steht, ist bereit, seine Gesetzgebung auf die Bedürfnisse von Unternehmerverbänden zu reagieren, wenn die dafür versprochenen volkswirtschaftlichen Summen nur hoch genug sind. (179) Nicht anders verhält es sich mit dem Souveränitätsverlust an noch andere Verbände: die Gewerkschaften. Während nur 22% aller Arbeitnehmer der BRD gewerkschaftlich organisiert sind, sind es 74% aller SPD-Bundestagsabgeordneten. Und hinzu kommen letzlich die wichtigsten Sozialinstitute des Wohlfahrtsstaates, die ebenfalls durch konsensuelle Gremien reglementiert werden..

Den Schlussakt der Unfähigkeit durch Konsens sieht Darnstädt in Artikel 19 GG formuliert: Egal, was man ändern möchte: Man muss damit rechnen, dass vor allem die „Besitzstandswahrer“ im Falle drastischer Neuerungen vors Bundesverfassungsgericht. Denn: Nach Artikel 19 Abs.3 genießen Unternehmen und Verbände wie Grundrechte wie normale Bürger.

Egal, was also per Gesetz verändert werden wird. Die Verbände werden es vors Bundesverfassungsgericht bringen. Der Konsens vereitelt laut Darnstädt die Veränderung.

Kritik

Die Helden des Buches sind Honoratioren und Unternehmensberater, die bereits wissen, was getan werden muss. Dem Bürger wird jedoch nicht gesagt, welche Rolle er in der Veränderung spielt oder spielen kann.

Am deutlichsten wird dies in Darnstädts Problematisierung des Demokratiedefizits der Parteien. Indem der Autor den Parteien die für eine Demokratie notwendige Responsivität abspricht, nimmt er dem Leser zugleich die naheliegende Hoffnung auf eine Rolle im Veränderungsprozess. Welche Schritte indes gegangen werden müssten, um die angesprochenen 5 Kernprobleme pragmatisch Stück für Stück zu bewältigen, wird von Darnstädt nicht skizziert.

Dem Leser wird die Politik als closed shop vorgeführt; als eine frustrierende Angelegenheit, die der logisch folgenden Aggression keine sinnvolle Entfaltungsmöglichkeit offeriert.

Der Mehrwert des Buches besteht damit allein in der unterhaltsamen Zusammenfassung des allseits Bekannten. Aber außer dass einmal mehr der Lösungsbedarf angeprangert worden ist, bringt es den Leser keinen Deut vorwärts.

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